（三）食品安全法律体系是一系统工程
　　1、2004年3月16日，国务院第43次常务会议审议通过了《全面推进依法行政实施纲要》，2004年7月1日《行政许可法》正式实施。对我国政府依法行政，促进我国食品安全的发展，研究探索我国食品安全法律法规具有重要意义。
　　2、食品安全法律体系行政主体涉及到许多部门：
　　根据《国务院关于进一步加强食品安全工作决定》（2004年9月1日）：按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。
　　3、食品安全的市场主体涉及到各类生产企业、经营企业、各类市场。
　　4、食品安全的消费主体涉及到千家万户，甚至国外居民的安全，因为中到国产品已经销售到各地。
　　三、我国食品安全法律法规建设4阶段
　　新中国建立以来，我国部级以上行政部门颁布的有关食品安全的法律、法规、规章以及各类规范性文件（含已失效的文件）共917篇（其中未找到原文62篇）。不同时期食品安全法律法规的特点及原因分析：
　　*个时期1949-1966年 食品安全立法初创时期
　　1949年10月后-1996年5月前，有关食品安全的法律法规有29篇（其中22篇未能查到原文），涉及到屠宰场及场内卫生、兽医，集体伙食单位储存和加工冬春季自用蔬菜，牛羊肉经营中的回民风俗习惯的注意事项，猪禽疫病防治，防治布鲁氏菌病，军用饮食供应，食品卫生等方面，其中国务院批转的《食品卫生管理试行条例》（1965年8月17日颁布）具有较大影响。这一时期的特点：
　　1、法律法规颁布的部门不多。国务院、卫生部、商业部和粮食部为主要颁布部门，农业部、铁道部等部门在联合发文中有出现。
　　2、食品安全监管工作由食品生产、经营单位的主管部门和各级卫生部门负责。
　　3、涉及食品品种类型不多，主要为肉类、奶类、蛋类、调味品以及粮油类食物。
　　4、监管内容单一。这段时间的食品安全立法主要从食品标准、食品储存和食品加工、经营中的卫生管理三个方面进行监管。
　　5、食品安全问题在新中国建立初尚未进行规范。
　　第二个时期1966-1978年 食品安全立法较少
　　1966年5月后-1978年12月前，有关食品安全的法律法规11篇（其中有10篇未查到原文），这一时期的特点：
　　1、食品安全立法数量较少。
　　2、发布单位相对单一。这一时期的食品安全规定以商业部颁发为主，国务院在1974年以国发82号文件“批转国家计委关于防止食品污染问题的报告”，化工部、*轻工部、对外贸易部则分别和商业部以联合行文的形式发文。
　　3、法律法规在此时各阶段均有出现，但集中分布在文革初期和文革以后。
这一时期食品安全法制建设和食品工业发展停滞不前。
　　第三个时期1978-2004年 食品安全立法进入高峰期（877篇）
　　1978年12月-2004年，改革开放25年，食品安全的法律法规有877篇（其中45篇未找到原文），这一时期是我国食品安全立法的高峰时期。其特点：
　　1、颁布数量总体呈现逐年上升的趋势。
2、所涉及的食品种类繁多。所规范的食品“从农田到餐桌”几乎*，现代食品安全概念已经在法律体系显现。
　　3、法律法规颁布的部门众多。有全国人大常务委员会、国务院、zui高人民法院、zui高检察院、卫生部、农业部、质检总局、商务部、国家食品药品监督管理局、工商行政管理总局、粮食局、教育部、铁道部、交通局、建设部等多个部门。
　　4、对食品进行安全监管的部门众多。以对猪肉含瘦肉精的监管为例，根据目前的食品安全法律法规，监管共分为七个环节，由六个部委局进行分段管理。*环节是生产瘦肉精的药品生产企业，由国家食品药品监督管理局和工商局负责管理；第二、三、四环节围绕饲料生产、饲料添加剂和生猪养殖，由农业部负责管理；第五、六环节就是猪肉的销售，由、和工商总局共同负责。
　
　　第四个时期2004年至今 食品安全立法进入完善期
　　食品安全法律是食品安全的重要法律依据，近几年来，我国相继出台的法律有国家法有《食品卫生法》、《质量法》、《动物防疫法》等，但这些法律均具有局限性和缺陷，不能够适应当前开放市场经济的要求。在2005年十届全国人民代表大会上，多位代表提出议案，要求制订中国的《食品安全法》。据报道，《食品安全法》已经形成，有望不久出台。即将出台的《食品安全法》将是一个重要的阶段性标志！食品安全立法原因有5个方面：
　　（1）人民生活水平不断提高，居民对食品安全问题也越来越关注。
　　（2）一些地方的不法食品生产厂商和经营商受利益驱动，置消费者身体健康于不顾，甚至造成消费者家破人亡。
　　（3）由于我国食品不符合进口国食品安全标准而被退单、退货、终止贸易等情况不断发生，这不仅造成了我国食品出口贸易额下降，也严重影响了我国食品在世界上的声誉。
　　因此，我国加大了对食品安全的规范力度，立法数量大增多，我国对食品安全立法呈逐渐“严厉”之势。
　　（4）20世纪90年代以来西方一些国家的疯牛病等，2004年我国安徽阜阳的假奶粉、国内外爆发的禽流感等，都影响了我国政府的法律法规和规范性文件的出台数量。同时为了适应国内外食品发展的需要和食品安全环境的变化，我国食品安全监管立法内容也大大丰富起来。
　　（5）食品安全监管部门也增多，原因有：一是随着我国法制化进程的向前发展，各食品安全执法部门逐渐重视部门规章以及规范性文件在规范食品市场秩序中的作用，在监管中普遍运用立法手段，制订各类办法、标准和规定；二是市场经济的发展，使我国国家机构的组成不断完善，机构更迭中，不断有些被取消的政府部门的职能被划归到原有的或者新成立的部门中去，这样一个过程就造成了一部分行政职能交叉和重叠，同一食品安全问题的多头立法由此而产生。三是市场经济在我国形成的时间不长，政府的管理职能从微观向宏观转变也只能是渐进的过程，政府部门之间的协调也有待在转变观念以及法制的进一步完善中实现。四是有一些部门出于部门利益考虑，对一些能够带来利益的工作争着做，也是政出多门的因素之一。由此造成两多现象：法律法规多、监管部门多。
　　四、食品安全的法律体系存在的问题
　（一）法律体系不完善
　　现有的国家法律之间存在冲突，如《食品卫生法》、《行政处罚法》、《刑法》、《动物防疫法》等相互矛盾和冲突；国家法律与地方法律存在冲突；国家法律与政府规章存在冲突等。《食品卫生法》、《工业品生产许可证管理条例》（已修改出台）、《动物防疫法》、《食品质量法》、《生猪屠宰管理条例》等存在很多问题。
　　1、现有的核心法《食品卫生法》存在的缺陷
　　（1）调整范围狭窄、内容比较单薄。其食品生产经营的范畴是狭义的，没有包括种植、养殖环节中的相关规范以及食品相关的农药、饲料、及饲料添加剂的生产、经营或者使用规范。使之出现法律监管的盲区：从而造成了政府对部门对诸如饲料中添加瘦肉精、农药残留、滥用抗生素等食品安全源头的问题的监管滞后和监管不力。
　　缺少一系列的保障食品安全的重要制度，如食品应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。对食品安全等重要名词也未有明确定义；欠缺对食品生产、经营环节的常态监督机制；有关部门和工作人员的失职责任追究机制尚不够明确。
　　（2）执法主体职责模糊。根据《食品卫生法》第三条规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。而1998年机构改革、2003年机构改革后，我国食品安全监管主要由国家食品药品监督管理局、*部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家质量检验检疫总局、海关总署等八个部委共同分段监管，与《食品卫生法》比起来，有关部门的监管职能更加具体和细化。为了进一步理顺食品安全监管职能、明确责任，2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，再次对有关部门委的职责分工加以了明确。执法主体职责的内容应当在食品安全核心法中顺应现实的改变做出相应的调整。
　　（3）法律责任规定不严。《食品卫生法》规定的责令改正、警告之外，五千元以下罚款的上限太低。对食品、食品添加剂的产品夸大宣传也没有相应的处罚。
　　（4）与其他涉及食品安全的法规之间的衔接问题。
　　与《行政处罚法》的衔接，有可能出现相互推诿，或者重复执法，不符合《行政处罚法》“一事不二罚”的原则。移交刑事处罚的衔接，《刑法》对食品安全犯罪的具体规定有两条，但《食品卫生法》的有关罚则均滞后于这些规定，并没有很好地起来。
　　2、其他食品安全规范的不足之处
　　1）法规规范调整仍然存在空白。比如《动物防疫法》、《生猪屠宰管理条例》（国务院法规），都只对动物疫病的检疫作出了相应的规定，但对瘦肉精等有毒化学物质的检验没有提及。我国《药品管理法》及其配套规章明确规定禁止非法生产盐酸克伦特罗，任何单位和个人不得将这种药品出售给非医疗机构和个人。《饲料和饲料添加剂管理条例》以及农业部《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药物品种目录》中也规定了严禁在饲料和饲料添加剂中添加盐酸克伦克罗等激素类药品。但对那些自行使用瘦肉精的养殖单位和个人却没有相应的法律规定可以对他们进行惩罚。
　　2）法律责任规定不严。转让、涂改、伪造检疫证明是一种极其严重的欺骗行为，现在的法定处罚欠缺对这些违法食品行业从业资格剥夺的规定。
　　3）监管职能交叉。现在城镇饮用水出了问题，是卫生部门卫生监管工作没到位，还是建设部门的卫生管理工作没有到位，出现职能交叉现象。
　　4）相关法律规范相互冲突。在生猪屠宰检疫方面，相关法律法规相互冲突的情况严重。如流通主管部门对屠宰厂（场）屠宰活动进行依法进行日常监督检查，而农业部也对产地检疫和屠宰检疫进行监督。两个部门监管对象同一、监管内容也同一，而不同点仅仅是监管主体和检验主体——各自规定自己是监管主体，对检验人员的资质都有自己部门不同的要求，这就显出了它们的冲突之处。
法律规范冲突。原国内贸易部和农业部的部门规章分别依据《生猪屠宰管理条例》、《动物检疫法》。《生猪屠宰管理条例》规定国务院商品流通主管部门主管全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方政府商品流通行政主管部门负责本行政区域内的生猪屠宰活动的监督管理。并规定了屠宰企业应当由经考核合格的专职或兼职的肉品品质检验人员对肉品进行检验，经肉品品质检验合格的生猪产品，定点屠宰企业应当加盖肉品品质检验合格讫印章，放行出厂（场）。则《动物防疫法》规定畜牧兽医行政管理部门主管全国的动物防疫工作，……加盖动物防疫监督机构统一使用的验讫印章，动物产品凭检疫证明、验讫标志出售和运输。一个行政法规、一个法律相互矛盾。
　　《生猪屠宰管理条例》将于2005年内完成修订工作，将明确相关部门与之相适应的是《生猪屠宰管理条例实施办法》的规章修订也势在必行。
　　对农业部、国内贸易部协商确定范围内的屠宰厂、肉联厂……由各屠宰场和肉联厂对其屠宰的生猪自行负责检疫。对两厂的自检范围有争议。1998年《动物防疫法》已明确规定了由动物防疫监督机构实施。因此存在矛盾。